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基于经济法看我国绿色建筑的发展问题


作者:精成温控 时间:2013-5-21 9:24:59 点击:1929

        绿色建筑是指在建筑的全寿命周期内,最大限度地节约资源(节能、节地、节水、节材)、保护环境和减少污染,为人们提供健康、适用和高效的使用空间,与自然和谐共生的建筑①。自上世纪90年代绿色建筑概念引入我国,我国就开始了建设绿色建筑的实践。截至2010年底,已评出114个星级标识的绿色建筑。2012年,财政部、住房城乡建设部联合发布通知指出,力争到2020年绿色建筑占新建建筑比重超过30%[1]。目前关于绿色建筑的研究多集中在科学技术领域,笔者在考察影响目标实现的因素时发现,法律对各种利益关系的权利义务配置至关重要,处于制度层次的法律是推动绿色建筑发展的重要保障。绿色建筑法本质上属于经济法,经济法要求处理好政府与市场、法律与政策和市场中各利益主体之间的关系。本文拟从以上几组矛盾关系中发现我国发展绿色建筑中的症结所在,并提出解决问题的建议。

        一、绿色建筑发展的主导力量———政府还是市场

        建筑建造及其使用运行、既有建筑改造和建筑寿命终结后处理的人类活动会对全球能源和环境带来巨大影响,这一规律已越来越被人们所重视。发展绿色建筑,一方面是人类社会可持续发展、实现社会利益本位的要求;另一方面,绿色建筑本身也符合社会公众的私人利益,绿色建筑可使私人消费者使用舒适、环保的居所,又不必支出更多的资源和使用费用。所以,发展绿色建筑具有两个方面的积极性,即政府为了维护社会公益而大力提倡发展绿色建筑,积极推动绿色建筑的开发和建设,消费者为了私人利益而有动力购买和使用绿色建筑。因此,与其他市场一样,在绿色建筑发展过程中应当存在两种发挥作用的力量。但是,目前在我国绿色建筑发展过程中,绿色建筑的开发建设主要是依靠政府通过行政手段来推动的,政府通过发布大量的政策文件和具体的行动计划实施发展绿色建筑的规划,在实际上发挥着主导作用。具体开发建设绿色建筑的开发商更多地以追求利润为天职,以利用政府政策争取补贴、税收优惠为主要目标。而消费者似乎并不买绿色建筑的帐,只关心房屋的位置、面积、建造质量、总体价格等,对房屋的绿色指标并不关注。也就是说,在目前的绿色建筑市场中,政府似乎在唱独角戏。后两个主体的这种“依赖”、“无所谓”的心理和行为很不利于绿色建筑市场的进一步发展。

        经济法学原理认为,在市场失灵的情况下,政府干预是必要的。同时,即使政府有必要进行干预时,该干预也是要有限度和界限的[2]。具体到绿色建筑市场,我国政府的干预是否必要和合理,要分情况分阶段进行具体分析。在我国一直以来实行的“强政府、弱社会”治理模式下,市场的启动多由政府来进行,因此,在绿色建筑发展的初始阶段,政府强有力的推动和干预是必要的。自发缓慢形成的绿色建筑市场与保护环境、节约能源的社会目标相差过远。所以,政府的强行启动和强制要求是具有正当性和合法性的。在市场启动之后的一段时期内,政府的干预也有继续存在的必要,在我国已经发生过很多政府完全退出后,某些领域的市场立刻土崩瓦解的先例。但是,等市场有了一定的自我造血功能之后,政府就应当大幅度退出,以释放市场主体交易的自由空间,充分发挥市场主体的自主作用。此时,政府对市场的干预范围、方式和形式要有根本性的变化。具体而言,政府应当将绿色建筑发展的主导权交还社会和市场本身,主要的干预领域应限制在制定绿色建筑法律、完善绿色建筑市场环境、规制绿色建筑市场秩序之内;干预的方式也要从微观干预向宏观干预、从具体干预向抽象干预、从直接干预向间接干预转化。

        在绿色建筑立法方面,国家和政府应该结合我国资源、能源现状,结合当前的经济实力和社会总体发展水平,制定发展绿色建筑的总体目标和科学的发展战略,并在此基础上构建一系列切实可行的法律制度体系。特别要注意对绿色建筑发展进行宏观调控,扩大法律监督的覆盖面,以促成全国绿色建筑市场的形成。其次,政府应当将对绿色建筑市场的监管放在重要地位。在绿色建筑市场环境方面,中央政府主管部门应组织专家定期检查地方政府、企业建筑节能实施计划及进展情况。针对绿色建筑良莠不齐、恶性竞争和假冒伪劣充斥等市场秩序混乱的现状,各级政府应当加强市场监督和管理机制,建立公平竞争的市场秩序[3](P36)。最后,政府应注重结合利用直接行政手段和间接经济激励手段,协调开发商、消费者、社会中介等各市场主体之间的利益关系。对于开发商,除了重点利用补贴、税收优惠等经济手段进行引导外,应当加强市场准入、资质、行政责任等方面的监管和责任追究;对于消费者,则主要应运用信息披露、价格优惠等激励手段;对于社会服务中介,在最初阶段要大力扶持和培育,成熟后要更多运用市场监管手段进行管理。

        二、绿色建筑发展的行为准则———法律还是政策

        绿色建筑法具有经济法的一般特征,具有很强的政策性。而绿色建筑本身主要是科学技术发展的产物,绿色建筑的标准是不断发展的。那么,绿色建筑法是否就可以流动不居呢?绿色建筑法律与政策的关系应当是怎样的?

        在我国,广义上的绿色建筑法构成层次十分丰富,既有“节能法”这种位阶较高的法律,又有“绿色建筑标准”这种具体的技术性规范,还有数量众多的各地根据情况制定的政策。笔者认为,处理好绿色建筑法律与政策之间的关系的原则是,绿色建筑法律规定绿色建筑发展总体的理念、原则、强制性标准等最低要求,其余的事情交由政策、标准来完成,要充分发挥政策、标准的作用。这样设计的现实基础是,除了科学技术不断发展的因素外,我国幅员辽阔,各地的气候条件、地理环境、自然资源、经济发展、生活水平与社会习俗等都有巨大的差异,作为未来建筑发展方向的绿色建筑与区域气候、经济条件等密切相关。如果全国搞一刀切或者绿色建筑的标准固定不变,就会与发展绿色建筑的理念和价值要求发生较大的偏差或者背道而驰。

        要完善绿色建筑政策、标准体系,一方面要正确对待国外标准,另一方面要建立适合各区域特点的绿色标准。事实证明,国外绿色建筑的价值理念是值得借鉴的。但是,某些国家的绿色建筑的具体指标严重忽视甚至背离了我国不同地域的能源资源供应特点和建筑功能需求,会带来极大的技术隐患和不正确的社会导向,因此,要正确甄别国外政策和标准,然后再决定是否适合我国实际。同理,在国内,如果用一个标准去统一要求所有的建筑,是不现实更是不符合绿色原则的。例如,我国陕北延安一带的窑洞建筑,顺坡而建,冬暖夏凉,既节约土地,又节约能源,早已是“绿色建筑”。后来政府要求建造统一的绿色楼房建筑,这些建筑远不如以前的窑洞“绿色”,反而失去了当地原有的绿色节能优势。所以政策、标准的制定要因地制宜,不同气候地形区的建筑的绿色标准应当不一样。再如,日本自2003年颁布了针对新建建筑的评价标准后,目前已先后颁布了针对既有建筑、改建建筑、新建独立式住宅、城市规划、学校以及热导效应、房产评估的评价标准,并即将颁布和实施针对都市的评价标准[4]。

        可见,不同类型建筑的绿色标准也可以不一样。此外,这里必须指出的是,不同区域的建筑、不论新建建筑还是既有建筑,其绿色标准的政策、标准要求必须是不断提高的,不能倒退①。我国有一项规定是,提倡地方的绿色标准要高于全国统一的标准,这一规定正体现了绿色标准的高要求趋势。
        当然,政策、标准的变化性、趋高性并不意味着在实施过程中可以恣意行事,因为在现代社会中,即使政策的干预也必须受法律实体目标的引导和法定程序的约束。另外,完善绿色建筑政策、标准体系,还需要建立全面的绿色标准体系。从目前我国颁布的绿色建筑相关法律法规来看,我们只有绿色建筑“节地”与“节能”方面的相关规定,而对于“节水”、“节材”以及建筑外环境保护方面尚未规定详细的标准或者根本就没有相关规定。绿色建筑是一个系统工程,各个部分之间存在相互影响和促进的关系,只有制定全面的绿色标准,才能实现能效节约的最大化。

        三、绿色建筑发展的原动力———开发商还是消费者

        前文提及,我国目前绿色建筑市场发展的一个主要障碍是,绿色建筑的私人受益者没有觉醒②。绿色建筑所具有的节能、环保、舒适和低成本等优势,并未被消费者所认识和接受。目前国家对绿色建筑的宣传范围很有限,多停留在更有商业眼光的开发商层次。其实,绿色建筑法的调整对象应包括更广泛的四个方面的关系:(1)国家在绿色建筑活动管理、指导过程中发生的纵向关系;(2)不同科技部门、不同科技领域之间在研究、开发、协作和管理绿色建筑过程中所发生的横向关系;(3)绿色建筑部品生产商与开发商之间发生的权利和义务关系;(4)开发商与绿色建筑所有者、使用者(即消费者)之间的关系等。目前政府特别重视第一、第二、甚至第三个关系,而对处于绿色建筑交易末端的消费者重视不够。实际上,消费者的最终选择才是最重要的,绿色建筑的使用者、所有者的需求和偏好是绿色建筑开发建设的最终原动力。试想,如果消费者不认可、不接受绿色建筑,绿色建筑市场如何得以建立和正常运转?所以绿色建筑法律和政策激励的主体还应当包含甚至应当主要是消费者群体。在目前状况下,注重绿色建筑法律关系中的“主体下移”是促进发展绿色建筑市场的主要努力方向。“主体下移”、重视消费者的制度主要包括以下两个方面的内容:一是明确和强化开发商绿色建筑中绿色信息披露的义务。如我国《节约能源法》第三十六条规定,房地产开发企业在销售房屋时,应当向购买人明示所售房屋的节能措施、保温工程保修期等信息,需在房屋买卖合同、质量保证书和使用说明书中载明,并对其真实性、准确性负责。这些规定似乎很完善,但是这些规定仅仅属于“应当怎样”的倡导性规范,对开发商的绿色信息披露义务的约束力还比较弱。在这种制度设计下,如果开发商对建筑物的绿色信息不予披露,也不会对消费者承担法律责任③。笔者认为,解决问题更有效的办法,可以从消费者权益保护和消费者知情权角度去寻找。房屋属于消费商品,这一观念早已被立法所接受,而且房屋还是消费者一生中最大价值的消费品,这也已经被我国居高不下的房价所证实。按照民法通则、合同法、消费者权益保护法等法律,将房屋纳入交易客体、消费品和商品之列理所当然。既然如此,那么针对于国于民如此重要的绿色建筑,将其中的绿色信息披露义务上升为开发商的强制性信息义务,并规定开发商对消费者的相应民事责任,是非常必要的。这样,通过明确开发商的绿色信息披露说明义务,实现消费者知情权,就能够促进消费者对绿色建筑的了解和激发购买行为。二是将绿色建筑中的绿色因素转化为一定的价格优惠,明确体现于商品房交易价格中,鼓励消费者购买绿色建筑。目前,在房屋价格的构成中,没有绿色优惠的扣除这一部分内容,这就使得消费者无法直接体验绿色建筑给其带来的实际益处。如果将建筑物的能耗测量计算清楚,将开发商和消费者分摊的成本比例、政府补贴等优惠均在价格构成中一一列出,让消费者实实在在地看到绿色建筑的优惠、成本的回收预期等,这在一定程度上必会促进消费者的积极购买行为。

        四、绿色建筑的评价主体———开发商还是社会中介

        目前,我国绿色建筑市场发展面临的主要障碍还有市场诚信的缺乏问题。某一建筑到底是绿色的还是非绿色的?这是一个问题。由于建筑工程的复杂性以及科学技术信息在开发商与普通消费者之间的不对称性,消费者往往对号称“绿色建筑”的建筑持有怀疑态度。在开发商和开发商之间,如果缺乏科学的评价机制和体系,诚信的开发商和不诚信的开发商可能会同样获得绿色建筑的税收优惠、贷款贴息等益处[5]。因此,建立建筑能效测评标识和绿色建筑评价制度,是解决市场信息不对称、建立和发展绿色建筑市场的核心问题之一。基于这一认识,我国正在推进建立绿色建筑评价体系。该体系包括建筑节能产品能效分级认证和能效标识管理制度、节能建筑评定体系、建筑能耗性能评级和绿色建筑性能评定分级等等内容。而要完成和实施该评价体系,就必须建立专业、客观、公正的绿色建筑鉴定认证机构及相关机制。

        绿色建筑鉴定、认证服务中介的使命应当由谁来担当呢?常见的一种现象是,很多开发商单方面号称自己所建造的建筑为绿色建筑。事实上,在绿色建筑法律关系的关联主体中,除了开发商,还有消费者两者都不能担当绿色建筑的鉴定、认证主体。因为他们是绿色建筑的开发建设者和使用者,都是绿色建筑的直接当事人,当然不能为自己的产品或消费品直接做裁判。那么,政府能否担当此任呢?也不能。因为一方面政府没有能力提供这样的专业服务,另一方面,根据经济法原理,政府一般不能作为市场主体直接经营。经济法原理认为,第三种力量———社会中介可以缓冲和克服公权力行使中的僵硬化和非专业化的缺陷,且社会中介是独立的第三方主体,只有它才有可能向市场提供客观、公正、专业化的技术认证、鉴定、信息咨询等服务。所以,建筑能效测评和绿色建筑评价要由社会技术服务中介组织来完成,而不是由开发商(或者消费者)自己来承担,更不能由政府来承担。

        为尽快建立独立、公正、客观的绿色建筑的评价机构,现阶段对现有的建筑科学研究、工程勘察设计、技术咨询等机构进行培育和发展是很现实的一条道路①。等这些机构逐渐发展成熟以后,再采取市场化运作方式。另外,还应根据我国不同地理区域、气候分区的特点,设置空间分布合理的建筑能效、绿色建筑测评机构[6](P78-81)。

        注释:

        ①这是由其科学技术发展性所决定的。

        ②以2005年颁布的《公共建筑节能标准》为例,学者在绿色建筑论坛上进行的网上调查得出了非常有趣的结论:标准影响最大的行业是处于执行层面关键环节的房地产,支持度达到27.78%,而认为其从中受益的比例竟然为零。对《标准》贯彻持乐观态度的仅占31.03%,绝大部分受访人群对《标准》能否有效贯彻表示怀疑或否定。转引自“我国绿色建筑制度建设现状及发展趋势”,时间:2010-1-417:33:03来源:中国节能住宅网。

        ③暂且不讲绿色信息披露义务问题,目前开发商连房屋使用说明书也是不提供的。对房屋这种如此重要的商品,不提供使用说明书,这是违反产品质量法和消费者权益保护法的。

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